从1991年起，我国对传统体制下的养老金制度进行了改革。在改革初期，为了配合城市中的国有企业改革和多种所有制企业涌现的需要，建立了以地方政府为责任主体的城镇企业职工基本养老保险；为了适应农村中以家庭为中心的经营方式变革的需要，建立了由地方政府承担责任的农村“低保”制度（部分承担着养老功能）。

　　当时朱波的工厂已经运营两年，势头不错。当地政府希望朱波的工厂向1076户农户出售售价为6500元一台的机器。当地政府允诺，农户向朱波支付2500元，剩余的4000元，先由朱波的工厂垫资，待农业局和林业局发给农户共计4000元的补贴到账后，再由农户支付给朱波。此后，朱波得到通知，称相关资金由省一级主管部门统筹整合，“这笔资金就一直欠着，欠了我们500多万，快六年了，杳无音讯。”

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